Фабула судового акту:

Зустрічали ситуацію, коли ДПС передає інформацію Держпраці і з цих підстав остання розпочинає позапланову перевірку?

Так ось, ВС визнав таку підставу призначення перевірки незаконною.

До суду звернувся ФОП та просив скасувати постанову Держпраці про накладення на нього штрафу за непрацевлаштованих робітників.

Позивач стверджував, що перевірка проведена із порушенням законодавства, а саме - без належної правової підстави. Крім того, Держапрацею не було враховано, що відносини між ФОП та робітниками не були трудовими, а мали цивільно-правовий характер.

Так, позапланова перевірка позивача була призначена на підставі листа-повідомлення ДПС.

При цьому, під час самої перевірки управлінням Держпраці були використані матеріали податкової перевірки, якими держпраця обґрунтовувала власні висновки про встановлення факту наявності не оформлених працівників. За результатами перевірки Держпраця дійшла до висновків, що підприємець не видав наказів чи розпоряджень про прийняття на роботу, не подав повідомлення у фіскальну службу до початку роботи про новоприйнятих працівників та не уклав з ними за вищевказаний період трудових договорів у письмовій формі.

ВС розглянувши справу встановив незаконність проведеної перевірки, скасував рішення судів попередніх інстанцій та задовольнив позов.

Зокрема, ВС зазначив, що статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає вичерпний перелік підстав для здійснення позапланових заходів і серед них немає повідомлення, отриманого від ДПС чи будь-якого іншого органу.

ВС зазначив, що суди в оскаржуваних рішеннях помилково посилались на підзаконний нормативно-правовий акт, в силу якого позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

ВС дійшов до висновку, що в розумінні Рішення КСУ у справі про тлумачення терміна "законодавство" підзаконний акт не може встановлювати додаткову підставу для проведення перевірки, що заборонено безпосередньо положеннями ч. 2 ст. 6 цього Закону.

Суд, проаналізувавши статтю 6 Закону, зробив висновок, що відповідач при фактичному здійсненні перевірки вийшов за межі своїх повноважень наданих йому Законом, провівши перевірку на підставі, що не передбачена Законом.

Отже, державний нагляд у формі позапланової перевірки здійснюється на підставах визначених Законом і перелік підстав не підлягає розширеному тлумаченню чи доповненню підзаконними актами.

Результати перевірки, що проведена з грубим порушенням порядку, визначеного національним законодавством не породжують для суб`єкта господарювання правових наслідків.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ФОП на постанови Хмельницького окружного адміністративного суду Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року  у справі за позовом фізичної особи-підприємця до управління Держпраці у Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,

ВСТАНОВИВ (Постанова від 09 лютого 2021 року у справі №822/620/17 адміністративне провадження №К/9901/1032/18):

ФОП звернулвся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову управління Держпраці у Хмельницькій області про накладання штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 336000,00 грн.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову управління Держпраці у Хмельницькій області від 18.01.2017 №22/23 в частині накладання штрафу на ФОП у розмірі 240000 (двісті сорок тисяч) гривень.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04.07.2017 постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15.05.2017 у справі за адміністративним позовом ФОП до управління Держпраці у Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу скасовано.

Прийнято нову постанову. В задоволенні позову фізичної особи-підприємця відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позапланова перевірка управління Держпраці у Хмельницькій області призначена із порушенням законодавства. Серед підстав для проведення позапланового заходу, які визначені у ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", не передбачено звернення Державної податкової інспекції. Також, ні в акті перевірки, ні у постанові про накладання штрафу немає жодних відомостей про наявність згоди Держпраці України на проведення позапланової перевірки додержання законодавства про працю у ФОП .

Під час перевірки управлінням Держпраці в Хмельницькій області були використані матеріали податкової перевірки. Відповідач сформував свої висновки на поясненнях 8 осіб, які були надані уповноваженим особам ДПІ у м. Хмельницькому. Відповідно до матеріалів перевірки між ФОП та 8 особами не було укладено трудових договорів, внаслідок чого на позивача було накладено штраф за порушення законодавства про працю.

Однак, між ФОП та 6 особами було укладено цивільно-правові договори на виконання робіт. Таким чином, відносини між ФОП та вказаними особами не були трудовими, а мали цивільно-правовий характер, так як цим відносинам була властива визначеність результату виконаних робіт, оплатність, строковість, якість, місце виконання робіт, засоби та матеріал з яких виконується робота, самостійне визначення виконавцем часу протягом якого останній буде виконувати роботи за договором. За цих обставин, відповідачем при приведені перевірки неправильно визначено суму штрафних санкцій, яку відображено у постанові.

Ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що відповідачем було проведено позапланову перевірку ФОП з питань додержання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування. При цьому у вказаному наказі підставою його прийняття зазначено:

1) згода Держпраці України;

2) лист Державної податкової інспекції у місті Хмельницькому Головного управління ДФС у Хмельницькій області.

За наслідками проведеної відповідачем перевірки складено Акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - Акт перевірки).

В Акті перевірки стверджено, що під час здійснення перевірки уповноваженим особам ДПІ в м. Хмельницькому надано письмові пояснення громадянами, які знаходилися в швейному цеху про трудові відносини з ФОП .

Відповідно до письмових пояснень в ході перевірки, проведеної відповідачем встановлено, що 7 осіб перебували у трудових відносинах з ФОП, проте підприємець не видав наказів чи розпоряджень про прийняття на роботу, не подав повідомлення у фіскальну службу до початку роботи про новоприйнятих працівників та не уклав з ними за вищевказаний період трудових договорів у письмовій формі, тобто вищевказані особи працювали без належного оформлення на роботу.

При цьому, відповідачем вказано, що на вимогу посадових осіб за встановлений період роботи фізичних осіб позивачем не було надано табелів обліку робочого часу найманих працівників чи інших документів, якими ведеться облік робочого часу найманого працівника. У табелі обліку робочого часу, наданого ФОП, години роботи працівників не відображені.

Відповідачем зроблено висновок про порушення ФОП вимог ч.1, 3 ст. 24 КЗпП України, в частинах де вказано, що "трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим при укладенні трудового договору з фізичною особою"; "працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного (внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України".

Згідно з постановою про накладення штрафу уповноваженими особами №22/23 від 18.01.2017, на підставі абз.2 ч.2 ст. 265 Кодексу законів про працю України відповідачем вирішено накласти штраф на ФОП у розмірі 336000 гривень.

Вважаючи вказану постанову незаконною, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що безпосередньо відповідачем встановлено лише відсутність трудових договорів з двома працівниками, про що свідчать їх пояснення дані саме відповідачу. Висновку про решту працівників відповідач зробив на підстав акта перевірки ДПІ в м. Хмельницькому.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідачем сповна встановлено та підтверджено належними доказами наявність трудових відносин з переліченими працівниками, трудовий договір з якими не складено.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Заходи контролю здійснюються органами ДПС (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Порядок проведення перевірок посадовими особами Держпраці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390)

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 №390 (далі - Порядок №390) інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

За пунктом 2 Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Конституція України значно розширила коло питань суспільного життя, що визначаються чи встановлюються виключно законами України як актами вищої після Конституції України юридичної сили в системі нормативно-правових актів.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що перевірку проведено за наявності для цього визначених законодавством підстав, з огляду на положення абз. 4 п. 3 Порядку № 390, в силу яких позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

Поряд із цим, у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, такої підстави для проведення позапланової перевірки, як за зверненням юридичної особи не передбачено.

Відтак, суд доходить висновку, що в розумінні Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Порядок № 390 не може застосуватись всупереч Закону N 877, встановлюючи додаткову підставу для проведення перевірки, що заборонено безпосередньо положеннями ч. 2 ст. 6 цього Закону.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що порядок проведення заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі щодо підстав його проведення, повинен відбуватись з дотриманням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», про що зазначено також у абз. 3 п. 3 Порядку № 390.

Відповідно до принципів законності та заснованості на законі (стаття 19 Конституції України), відповідач - управління Держпраці у Хмельницькій області зобов`язане діяти винятково на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 3 передбачено, що одним із принципів державного нагляду є здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Суд, проаналізувавши статтю 6 Закону № 877, робить висновок, що відповідач при фактичному здійсненні такої перевірки вийшов за межі своїх повноважень наданих йому Законом, оскільки стаття 6 Закону № 877 містить вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок контролюючими органами.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 09.07.2020 у справі №823/647/17, від 27.10.2020 у справі № 804/3566/17.

Колегія суддів вказує, що підставою для проведення перевірки стало надходження повідомлення від ДПІ в м. Хмельницькому, проте вказане повідомлення не можна співставити з будь-якою підставою для проведення позапланової перевірки, передбачених ст. 6 Закону № 877.

Крім того, згідно частини сьомої статті 4 Закону № 877 у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.

Суд касаційної інстанції погоджується із твердженнями відповідача про те, що на Держпраці відповідно до Конвенції №81 1947 покладено повноваження зі здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про працю. Аналіз положень цього міжнародного договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, та який відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, дозволяє зробити висновок, що Держпраці, встановивши в ході позапланової перевірки, яка призначена у суворій відповідності до закону, порушення законодавства про працю з питань, які не були предметом перевірки, однак є типовими для всіх працівників, та безпосередньо стосуються правопорушення, яке зумовило призначення позапланової перевірки, має право винести припис та застосувати фінансову відповідальність до винної особи.

Водночас, відповідач під час проведення перевірки суб`єкта господарювання у будь-якому випадку повинен дотримуватися порядку призначення та проведення такої перевірки, визначеному законодавством України, а зазначена Конвенція не передбачає винятків щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності за результатами перевірки, призначеної та проведеної з грубим порушенням порядку, визначеного національним законодавством та результати якої не породжують для суб`єкта господарювання правових наслідків.

Відтак, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги, що правові підстави для проведення позапланової перевірки - відсутні, а тому постанова про накладення стягнення, яка прийнята за результатами її проведення, підлягає скасуванню.

Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ФОП задовольнити.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову управління Держпраці у Хмельницькій області про накладання штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 336000,00 грн.

Петрова Альона Миколаївна

Юридичний ресурс "Протокол"