Государственная регуляторная служба Украины (далее — ГРС) и Совет бизнес-омбудсмена обратились в Кабинет Министров Украины с просьбой способствовать формированию единого подхода всех органов, имеющих право осуществлять государственный надзор (контроль) относительно действия моратория на проверки субъектов предпринимательства. Кроме того, в решении этого вопроса они просят учесть позицию ГРС и судебную практику, в которой суды, принимая решения, фактически опираются на те же правовые основания, что и ГРС.

В обращениях, полученных ГРС по данному вопросу, субъекты хозяйствования отмечают, что часть органов государственного надзора (контроля) настаивают на наличии у них законных оснований для проведения проверок.

Изучая позиции разных органов, наделенных правом осуществления госнадзора (контроля), в том числе Министерства экономического развития и торговли Украины, Министерства финансов Украины, неоднозначную позицию Министерства юстиции Украины и наличие судебной практики, ГРС настаивает, что мораторий на проверки для субъектов предпринимательства с объемом дохода до 20 млн грн. за предыдущий календарный год продолжает действовать.

Ниже приведем основные моменты, которые необходимо знать о моратории.

Виды мораториев на проверки

Ограничение на проведение проверок предприятий, учреждений и организаций, физических лиц — предпринимателей вводилось следующими Законами Украины:

• «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год» от 16.01.2014 г. № 719-VIІ, статьей 31 которого было установлено, что проверки предприятий, учреждений и организаций, физических лиц — предпринимателей контролирующими органами (кроме Государственной фискальной службы Украины) осуществляются в течение августа — декабря 2014 года исключительно с разрешения Кабинета Министров Украины или по заявке субъекта хозяйствования относительно его проверки (примечание редакции: сегодня этот мораторий не действует);
• «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Украины» от 28.12.2014 г. № 76-VIII (далее — Закон № 76), заключительными положениями которого установлено, что проверки предприятий, учреждений и организаций, физических лиц — предпринимателей контролирующими органами (кроме Государственной фискальной службы Украины и Государственной финансовой инспекции Украины) осуществляются в течение января — июня 2015 года исключительно с разрешения Кабинета Министров Украины или по заявке субъекта хозяйствования относительно его проверки (примечание редакции: сегодня этот мораторий не действует);
• «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины относительно налоговой реформы» от 28.12.2014 г. № 71-VIII (далее — Закон № 71), заключительными положениям которого установлено, что в 2015 и 2016 годах проверки предприятий, учреждений и организаций, физических лиц — предпринимателей с объемом дохода до 20 млн грн. за предыдущий календарный год контролирующими органами осуществляются исключительно с разрешения Кабинета Министров Украины, по заявке субъекта хозяйствования относительно его проверки, согласно решению суда или требованиям Уголовного процессуального кодекса Украины*.

Анализ законов

ГРС отмечает, что все вышеприведенные законы оперируют термином «контролирующие органы» и анализ их текстов указывает на то, что в контролирующие органы законодатель отнес все органы государственной власти, уполномоченные на осуществление мероприятий государственного надзора (контроля), это подтверждается исключением, сделанным для Государственной фискальной службы Украины.

Следуя этой позиции, Кабинетом Министров Украины в приложении к постановлению от 13.08.2014 г. № 408 приведен Перечень государственных инспекций и других контролирующих органов, которым будет предоставляться разрешение Кабинета Министров Украины на проведение проверок предприятий, учреждений, организаций, физических лиц — предпринимателей. Это постановление действует.

Указанная норма в Законе № 71 не является поправкой к НК. Это положение создает вполне самостоятельную норму, распространяется на все контролирующие органы, перечень которых утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 13.08.2014 г. № 408.

ГРС просит обратить внимание, что мораторий, установленный Законом № 71, не запрещает проведение проверок вообще, а направлен на ограничение проверок субъектов малого бизнеса, кроме исключений, которые относятся к сфере такого контролирующего органа, как Государственная фискальная служба. Предыдущие законы также позволяли проведение проверок этому контролирующему органу.

С учетом сложного экономического состояния страны, сложившегося в конце 2014 года, введение Законом № 71 моратория на проверки субъектов малого бизнеса является одним из способов их поддержки и защиты. Ведь деятельность таких субъектов наиболее уязвима при возникновении кризисных явлений в экономике.

Позиция ГРС и судебная практика

ГРС была получена информация о рассмотрении споров, возникающих между контролирующими органами и субъектами хозяйствования по поводу применения норм раздела II Закона № 71 в судебном порядке.

Так, 28.07.2015 г. постановлением Окружного административного суда города Киева по делу № 826/13378/15 по иску ООО «...» в Государственную службу геологии и недр Украины** о признании противоправным и отмене приказа Государственной службы геологии и недр Украины от 24.06.2015 г. № 173, которым назначалась проверка общества, было принято решение об удовлетворении исковых требований.

В мотивировочной части указанного постановления судом была использована такая же аргументация, изложенная в позиции ГРС. Кроме того, суд отметил: «... в Заключительных положениях Закона № 71 законодатель не уточняет, на какие именно контролирующие органы распространяются установленные ограничения. Учитывая это, коллегия судей приходит к выводу, что требования п. 3 Заключительных положений Закона № 71 касаются всех без исключения контролирующих органов, а не только Государственной фискальной службы».

Апелляционная жалоба Государственной служ­­бы геологии и недр Украины по указанному делу Киевским апелляционным административным судом 16.09.2015 г. была оставлена без удовлетворения, а постановление Окружного административного суда г. Киева — без изменений.

Высшим административным судом Украины определением от 06.10.2015 г. № 800/­42400/15 отказано в открытии кассационного производства по кассационной жалобе Государственной службы геологии и недр Украины на постановление Окружного административного суда города Киева от 28.07.2015 г. и определение Киевского апелляционного административного суда от 16.09.2015 г. по делу № 826/13378/15.

В мотивировочной части определения указано: «Учитывая содержание кассационной жалобы и обжалуемых судебных решений, усматриваются основания для вывода, что кассационная жалоба является необоснованной, а изложенные в ней доводы не вызывают необходимости проверки материалов дела, поскольку жалобщик не указывает оснований, позволяющих полагать, что суды неправильно применили нормы материального или процессуального права».

Также аналогичное решение в пользу субъекта хозяйствования было принято Окружным административным судом города Киева и по делу № 826/17157/15.

Государственная регуляторная служба Украины

Комментарий редакции: отрадно, что ГРС отстаивает права предпринимателей. Однако непонятно, почему незаслуженно забыт еще один вид моратория, который является бессрочным (он предусмотрен Законом Украины «Об особенностях осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности относительно физических лиц — предпринимателей и юридических лиц, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности» от 23.02.2012 г. № 4448-VI, далее — Закон № 4448). Действие данного моратория (согласно Закону № 4448) распространяется на:

• ФЛП — неплательщиков НДС;
• юридических лиц, применяющих упрощенную систему и не являющихся плательщиками НДС.

Причем деятельность и первых и вторых не должна относиться к высокой степени риска в соответствии с Законом Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V.

Исключения, когда этот мораторий не действует, приведены в ст. 3 Закона № 4448.

Замалчивание Закона № 4448 можно объяснить лишь тем, что, возможно, ГРС считает, что в течение 2015 и 2016 годов Закон № 4448 действует в части, которая не противоречит Закону № 71.

Приведем аргументы.

Во-первых, нормы Закона № 71 более свежие, нежели Закона № 4448, а посему должны иметь приоритет.

Во-вторых, нормы Закона № 71 более «широкие», нежели Закона № 4448. То есть Закон № 71 охватывает всех субъектов хозяйствования с доходом до «20 млн грн.», а Закон № 4448 — субъектов хозяйствования — неплательщиков НДС, которые являются или ФЛП (на всех системах), или предприятиями-единщиками (причем деятельность и первых и вторых не должна относиться к высокой степени риска).

В любом случае считаем, что Закон № 4448 не стоит забывать предпринимателям. Поскольку он является запасным козырем для субъекта хозяйствования. И если контролирующий орган начнет настаивать на том, что мораторий согласно Закону № 71 не действует, можно в качестве аргумента привести нормы Закона № 4448 (если ФЛП не является плательщиком НДС и его деятельность не относится к высокой степени риска).